سوییفت، تحریم هوشمند، و جنگ اقتصادی علیه ایران
تحریم، سلاح انتخابی اوباما برای مقابله با برنامه هسته‌ای ایران، دخالت روسیه در اوکراین، رژیم اسد در سوریه و تأمین مالی گروه‌های تروریستی مانند داعش، القاعده و … بود.
وزارت خزانه‌داری با اعمال نفوذ توسط قدرت دلار جهت فشار آوردن به گروه‌های متخاصم، خود را به عنوان یکی از نهادهای کلیدی در تأمین امنیت ملی آمریکا معرفی کرد. تحریم‌ها که زمانی ابزاری شناخته می‌شدند که بدون تأثیر بر محاسبات دولت‌ها تأثیرات مخرب بر مردم دارد، توانستند منابع مالی گروه‌های سرکش را تحت تأثیر قرار دهند و آنها را در زمینه فعالیت‌های اقتصادی منزوی کند. این رویکرد از زمان واقعه یازده سپتامبر آغاز شد. زمانی که ایالات متحده تصمیم گرفت علاوه بر تمرکز‌کردن بر هسته‌های عملیاتی، تأمین مالی گروه‌های تروریستی را نیز محدود کند.
سیاست بسیار ساده بود: شرکت‌ها می‌توانند با ایالات متحده و یا گروه‌های سرکش مبادله تجاری داشته باشند ولی نمی‌توانند با هردو کار کنند. و اگر تجارت با گروه دوم را انتخاب کنند باید آماده طرد‌شدن از جامعه تجارت جهانی باشند. با این رویکرد این جریان خودش را تشدید می‌کرد. هر چه این گروه‌ها /دولت‌ها منزوی‌تر می‌شدند بیشتر به فعالیت‌های مشکوک و نامتعارف تجاری روی می‌آوردند و خود را بیشتر در انزوا نسبت به شبکه تجارت جهانی می‌دیدند. درواقع رویکرد این بود که شرکت‌های خصوصی خصوصاً نهادهای مالی از روابط تجاری با این شرکت‌ها به دلیل هزینه‌های مالی و حیثیتی دوری کنند.
این نوع از تحریم که با نام «تحریم هوشمند» شناخته می‌شود، تکامل یافت و با اقدامات مالی سایبری همراه شد که در قلب آن تحریم سوییفت قرار داشت. سیستم پیام رسانی مالی که به منزله جریان خون در نظام اقتصاد جهانی شناخته می‌شود. ماجرایی که در طی آن ایران به عنوان اولین کشور از جریان سوییفت بیرون رانده شد، نشان می‌دهد که چطور جریان جنگ اقتصادی در دهه اخیر تکامل یافت. همچنین این سؤال را هم پاسخ داد که آیا واشنگتن در زمانی که لازم باشد آیا می‌تواند این اقدام را علیه چین یا روسیه انجام دهد یا خیر.
سازمان اطلاعات مالی
سازمان اطلاعات مالی ابزار کلیدی ایالات متحده در جنگ اقتصادی علیه بازیگران متخاصم بوده است. سازمان اطلاعات مالی تلاش کرد تا اموال آنها را مصادره کند و فعالیت‌های غیر قانونی آنها را شناسایی کند. این سازمان با استفاده از از روشهای سنتی اطلاعات را از اسناد مبادلات مالی در خانۀ تروریست‌ها به دست آورده بود، و اسناد بانکها و … استفاده می‌کرد.
یکی از ابزارهای کلیدی در نقل و انتقال‌های مالی سامانه سوییفت است. سوییفت سامانه انتقال اطلاعات بین بانکی است که از سال ۱۹۷۳ جایگزین پیغام‌های تلکس بین بانکی شد، که به مراتب از نوع سنتی آن امن‌تر است. این سامانه، روزانه پیغام جابه جایی بیش از ۶ هزار میلیارد دلار را ارسال می‌کند.
در دهه ۱۹۹۰ سازمان اطلاعات مرکزی آمریکا (سی آی ای) تصمیم گرفت که به این سامانه نفوذ کند و اطلاعات آن را به دست آورد که با مخالفت وزارت خزانه‌داری روبرو شد. اما پس از حادثه ۱۱ سپتامبر وزارت خزانه‌داری پروژه‌ای را در راستای دسترسی به اطلاعات این سامانه آغاز کرد، به طوری که دسترسی به این اطلاعات قانونی باشد و اطلاعات مالی گروه‌های تروریستی را نشان دهد.
در مدت ۶ هفته با همکاری شرکت سوییفت برنامه‌ای اجرا شد که در آن اطلاعات سوییفت تحلیل می‌شد و وزارت خزانه‌داری شبکه مالی تروریست‌ها را توسط این اطلاعات شناسایی می‌کرد. وزارت خزانه‌داری به سوییفت تضمین داده بود که این اطلاعات را فقط برای مقابله با تروریسم استفاده کند.
این پروژه که تا ۵ سال مخفی بود کمک کرد که سرشاخه‌های مالی تروریست‌ها شناسایی شود. اما در سال ۲۰۰۶ نیویورک تایمز خبر این برنامه را منتشر کرد که با انتقاد شدید دولت به این خبرگزاری همراه شد. این برنامه مشترک سوییفت و دولت آمریکا توسط اتحادیه اروپا محکوم شد و موجب تیرگی روابط اروپا و آمریکا شد.
ماجرای تحریم ایران
همزمان با اجرای پروژه همکاری وزارت خزانه‌داری ایالات متحده و سوییفت، به دلیل تهدید ایران علیه امنیت بین‌المللی، ایران به لیست کشورهای حامی تروریسم اضافه شد و تحریم‌های آمریکا بر آن اعمال شد، اما این تحریم‌ها چندان مؤثر نبود. درنتیجه وزارت خزانه‌داری با همکاری کنگره نوع جدیدی از جنگ اقتصادی را علیه ایران آغاز کرد.
استوارت لوی1 در سال ۲۰۰۶ پیشنهاد تحریم‌های جدید را به کاندولیزا رایس2 ارائه کرد و کمپین مجاب‌کردن بازار جهانی برای قطع رابطه اقتصادی با ایران را آغاز کرد. استوارت لوی به حدود ۸۰ کشور سفر کرد و در دیدار با مدیرعامل بانکها سعی کرد آنها را قانع کند که رابطه مالی با ایران ریسک بالایی دارد.
همزمان تحریم‌هایی اعمال شد که نه تنها مبادله کالاهای غیر قانونی را محدود کرد بلکه نظام مالی کشور را هم محدود می‌کرد. در همین حال با تلاش وزارت خارجه تحریم‌های‌های شورای امنیت هم زیرساخت لازم را برای مجاب‌کردن باقی کشورها به تحریم ایران را آماده می‌کرد. هر کدام از تحریم‌های شورای امنیت ماه‌ها مذاکره برای متقاعد‌کردن روسیه و چین را لازم داشت. همچنین در سال ۲۰۱۰ و ۲۰۱۳ تحریم‌هایی در کنگره تصویب شد3 که ساختار تحریم‌ها را تقویت می‌کرد.
از سازمان اطلاعات مالی تا تهدید اقتصادی: قطع ارتباط بانکهای ایران
ایران با سازمان انرژی اتمی همکاری نکرد و از گروه‌های تروریستی حمایت می‌کرد. در نتیجه وزارت خزانه‌داری به دنبال راه‌های نوآورانه جنگ اقتصادی برای مقابله با ایران بود. در همین راستا اطلاعات به دست آمده از سوییفت که اهمیت آن تا ۲۰۱۲ درک نشده بود استفاده شد.
در سال ۲۰۱۱ سوییفت پروژه‌ای را اجرا کرد که مشتری‌ها می‌توانستند بر اساس لیست دلخواه خود (لیست‌های مختلفی که از موسسه‌های تحریم‌شده موجود بود) متوجه بشوند که منبع پیام از طرف یک موسسه تحریم‌شده است یا خیر و اگر خواستند آن معامله را مسدود کنند. اما اجباری برای استفاده از این لیست برای مشتری‌ها نبود.
بعد از ۱۱ سپتامبر به وزارت خزانه‌داری این اختیار داده‌شده که لیست افراد (بانکهای) ممنوع را برای مقابله با پولشویی تعیین کند که با آنها مبادله نشود و اموال آنها توقیف شود4، اما این قانون تنها محدود به بانکهای داخلی آمریکا بود. در نوامبر ۲۰۱۱ لیست بانکهای محدودی از ایران که مشمول این تحریم‌ها بودند به کل بانکها و بانک مرکزی ایران تعمیم داده شد. این عمل بر اساس تجربه اقداماتی که بر علیه کره شمالی اعمال‌شده بود انجام شد.
این عمل وزارت خزانه‌داری به تحریم‌های کنگره علیه بانک مرکزی ایران منجر شد و بر اساس این قانون، اموال برخی از مؤسسات مالی ایران از جمله بانک مرکزی را بلوکه کردند. هر موسسه مالی که با بانک مرکزی ایران ارتباط گسترده‌ای داشته باشد (به غیر از فعالیت‌های محدود بشر دوستانه) اجازه باز‌کردن حساب در آمریکا را ندارد. این تحریم‌ها موفق بودند که بانک مرکزی ایران را از سیستم مالی جهانی قطع کنند و صادرات نفت ایران را تا ۸۰ درصد کاهش دادند.
بررسی اطلاعات به دست آمده از سوییفت نشان می‌داد که ایران بسیار وابسته به استفاده از سوییفت بود. به طوری که ۱۹ بانک و ۲۵ نهاد ایرانی بیش از دو ملیون بار از سوییفت استفاده کرده بودند. در سال ۲۰۱۲ تنها درگاه ارتباط مالی ایران با خارج بود چرا که بانک مرکزی ایران و اکثر بانکها تحریم بودند.
وزارت خزانه‌داری به دو دلیل مردد بود که از سوییفت به عنوان ابزار جنگ اقتصادی عمل کند:
- سابقه عکس العمل بد اتحادیه اروپا به گرفتن اطلاعات سوییفت برای مقابله با تروریسم
- از دست دادن اطلاعات پیگیری فعالیت‌های اقتصادی ایران که از سوییفت به دست می‌آمد.
سوییفت و سیستم انتقال پول بین بانکهای اروپا (تارگت ۲)5 قوانینی داشتند که به تحریم ایران مرتبط می‌شد (متن این قسمت از قوانین در متن آمده است). سیستم تارگت ۲ برای ایران بعد از تحریم‌های آمریکا اهمیت زیادی پیدا کرده بود چرا که بعد از تحریم دلار، ایران دارایی خود را به یورو تبدیل کرده بود و از یورو در مبادلات استفاده می‌کرد. کمیسیون بانک سنای آمریکا طرحی را تنظیم کرد که بر اساس آن سیستم‌های انتقال اطلاعات بین بانکها، ایران را تحریم کنند. این طرح «کاهش تهدید از طرف ایران و حقوق بشر سوریه»6 نام داشت.
دولت اوباما سعی داشت کنگره را قانع کند که اعمال فشار قانونی بر یک نهاد مالی مهم (سوییفت) به صورت پشت پرده انجام شود، اما با توجه به اینکه فشارهای قبلی کنگره آمریکا در مجبور‌کردن شرکت‌های بین‌المللی برای قطع رابطه با ایران مفید بود. در نتیجه کنگره آمریکا این قانون را تصویب کرد که سیستم‌های انتقال پول حق ندارند به نهادهای متخلف ایران خدمات ارائه کنند.
شش هفته بعد از تصویب این قانون در کنگره، اتحادیه اروپا قانونی را تصویب کرد که بر اساس آن سیستم‌های انتقال پول نباید به بعضی از بانکهای ایرانی که محکوم به ضبط اموال شده‌اند خدمات ارائه دهند. بنابراین رییس سوییفت اعلام کرد که بانکهای ایرانی را از این سیستم حذف خواهد کرد. با وجود اینکه تصمیم سوییفت مستقیماً به دلیل قانون اتحادیه اروپا بود، قانون مصوب کنگره آمریکا تأثیر مهمی در این راستا داشت.
تأثیر جدا‌شدن ایران از سوییفت
با وجود جدا‌شدن بسیاری از بانکهای ایران از شبکه سوییفت، ارتباط ایران از طریق سوییفت کاملاً قطع نشده بود و بانکهایی که در لیست تحریم نبودند می‌توانستند به کار خود ادامه دهند. اتحادیه اروپا و وزارت خزانه‌داری برای جلوگیری از فشار بر مردم ایران، مسیر مالی معینی را باز گذاشتند و به جامعه جهانی اطمینان دادند که فعالیت‌های این بانکها را زیر نظر داشته باشند که تخلفی از ایران سر نزند. علی رغم این تضمین‌ها آشکار‌شدن فساد رضا ضراب در ترکیه نشان داد که بانکهای پاسارگاد، پارسیان، سرمایه، توسعه صادرات، کارآفرین، سامان بیش از ۸۷ میلیارد یورو جابه جایی غیر قانونی توسط رضا ضراب داشتند.
تحقیقات در این زمینه نشان داد که این مبادلات توسط سوییفت انجام‌شده است و این سؤال را مطرح کرد که آیا باز بودن بعضی از بانکها برای نقل انتقال پول به ایران عاقلانه است یا خیر. علاوه بر این مشخص شد که بعضی از بانکهای ایران از تارگت ۲ استفاده کردند و اتحادیه اروپا را بر آن داشت تا جلوی استفاده ایران از دارایی‌های یورویی خودش را بگیرند. همچنین به همین دلیل کنگره آمریکا قانون مشابهی را تدوین کرد که بر اساس آن دسترسی ایران به تارگت۲ را محدود می‌کرد. تصویب این قانون با شروع مذاکرات ایران و ۵+۱ در سال ۹۲ متوقف شد.
با وجود مشکل بودن این تحریم‌ها، قطع‌شدن رابطه ایران با سیستم مالی بین‌المللی تأثیر زیادی داشت. همچنین در این جریان نقش کنگره آمریکا در تحریم مالی، انرژی، کشتی رانی و نفت ایران بسیار مهم بود. تحریم سوییفت آن چنان به ایران فشار وارد کرد که در مذاکرات مقامات ایرانی می‌خواستند تحریم سوییفت به عنوان اولین تحریم لغو شود.
در نظر داشتن روسیه
مدل تحریم ایران غرب را در اعمال تحریم بر روسیه بر سر مناقشه اوکراین راهنمایی کرد. تاکنون آمریکا و اروپا محتاطانه تحریم‌هایی را علیه روسیه اعمال کردند. هر چند به دلیل ارتباط وسیعتر روسیه با نظام تجارت جهانی، روسیه هدف بزرگتری از ایران است و نمی‌توان تحریم‌های وسیع نفت و گاز را به راحتی اعمال کرد.
این نگرانی وجود دارد که روسیه گاز خود را بر اروپا قطع کند، اموال شرکت‌های خارجی را در روسیه ضبط کند، تحریم واردات کالاهای اروپایی و آمریکایی را گسترش دهد، حمله سایبری انجام دهد، دسترسی آمریکا و ناتو به افغانستان را محدود کند، به ایران و کره شمالی برای مبادله با نهادهای مالی کمک کند، سیستم دفاع موشکی اس۳۰۰ را در اختیار ایران قرار دهد و یا در مذاکرات به نفع ایران موضع‌گیری کند.
دولت اوباما اعلام کرد که مشکل اوکراین و مذاکرات ایران دو مقوله جدا از هم هستند اما توافق ۲۰ میلیارد دلاری مبادله کالا با نفت بین ایران و روسیه نشان داد که ایران و روسیه گزینه‌های موجود را حفظ می‌کنند. همچنین همکاری‌های نظامی و هسته‌ای و سیاسی روسیه با ایران و سوریه برقرار بود. اوایل مارس ۲۰۱۴ با تجاوز روسیه به کریمه، روسیه از گروه ۸ بیرون رانده شد و در ۲۰ مارس «بانک روسیه» تحریم شد. همچنین بعد از سرنگون‌شدن هواپیمای مالزیایی کالاهای با قابلیت استفاده دوگانه در زمینه اکتشاف و استخراج نفت تحریم شد. با وخیم‌تر‌شدن اوضاع ایالت متحده تحریم‌های مالی، نظامی و اقتصادی وسیع‌تری علیه روسیه اعمال کرد.
برای شبیه‌سازی تحریم‌ها علیه ایران بر روسیه، وزارت خزانه‌داری باید روسیه را تحت بند ۳۱۱ قرار می‌داد. به همین دلیل، تحقیق روی فعالیت‌های بانکی روسیه با هدف پیدا‌کردن فعالیت غیرقانونی آغاز شد. مقامات آمریکایی موفق شدند که اروپا را قانع کنند که به روسیه دربارۀ پولشویی و حمایت از تروریسم هشدار دهند و آن را به لیست خاکستری اضافه کنند.
در همین حال کنگره آمریکا وضع تحریم بر سرمایه‌گذاری در بعضی شاخه‌های اقتصادی در روسیه را شروع کرد. پیش نویس آن را هم سناتور مارک کرک7 (کسی که در وضع بسیاری از تحریم‌ها بر ایران دخیل بود) بر عهده داشت. این پیش نویس بسیار وسیع بود و تحریم سوییفت را هم شامل می‌شد. دولت انگلستان سعی می‌کرد دیگر اعضای اروپا را قانع کند که بانکهای روسیه از سوییفت جدا شوند ولی اروپایی‌ها در این زمینه تردید داشتند. جدا‌شدن حتی یکی از بانکهای روسیه از سیستم سوییفت طبعات اقتصادی شدیدی را برای نظام اقتصادی روسیه داشت، اما استفاده از سوییفت به عنوان ابزار تحریم اقتصادی مشکلاتی دارد که در قسمت بعد توضیح داده خواهد شد.
آندری کوستین8 رییس بانک دولتی VTB اعلام کرده است که جدا‌کردن بانکهای روسیه از سوییفت اعلام جنگ علیه این کشور خواهد بود و روزی که این اتفاق بیافتد سفیر ایالات متحده باید مسکو را ترک کند. این رویکرد موضع رییس جمهور پوتین نیز می‌باشد.
هنوز مشخص نیست که آیا تحریم‌ها بر اقتصاد روسیه اثر دارند و آیا در اثر این تحریم‌ها سیاست روسیه تغییر می‌کند یا خیر. تردیدها دربارۀ بی‌تأثیر بودن تحریم‌ها بر روسیه می گویند که سیاست‌های روسیه در اوکراین تغییری نکرده و مشکلات مالی روسیه‌ها به دلیل قیمت پایین نفت است، نه تحریم‌ها. بر خلاف تحریم‌ها علیه ایران، ایالات متحده سعی دارد تا جریان مالی در بعضی زمینه‌هایی که برای آنها مهم است را در روسیه حفظ کنند. و همچنین در بعضی زمینه‌ها که روسیه توان تلافی‌کردن را دارد محتاطانه‌تر عمل می‌کنند. دست و پنجه نرم‌کردن با دشمن بزرگتر و پیچیده‌تر نیازمند نوآوری در زمینه جنگ اقتصادی می‌باشد و نمی‌توان نسخه ایران را عیناً پیاده کرد.
منبع:پدافند اقتصادی، ش 21، مرداد ماه 1395
1. Stuart Levey
2. Candoleeza Rice
3. Comprehensive Iran Sanction, Accountability, and Divestment Act (CISADA)
4. Section 311 issued by Treasury Department
5. Trans-European Automated Real-Time Gross Settlement Express Transfer (Target2)
6. The Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act (ITRA)
7. Mark Kirk
8. Andrei Kostin
قسمت اول: جنگ اقتصادی سایبری: چالشی در حال تکامل
