وزیر خزانه داری آمریکا

چگونه واشنگتن ازقدرت مالی خود سوءاستفاده می‌کند؟

استفاده و سوء‌استفاده از سیاست‌مداری اقتصادی

چگونه واشنگتن از توان مالی‌اش سوءاستفاده می‌کند؟

The Use and Misuse of Economic Statecraft

جیکوب لی[۱] و ریچارد نفیو[۲]

ترجمه اختصاصی توسط جنبش مقاومت در جنگ ارزی


از زمان پایان جنگ سرد، آمریکا به ابزارهای اقتصادی بیشتر و بیشتری متکی شده است تا اهداف سیاست خارجی خود را ارتقا دهد. برخی از این ابزارها مانند تحریم‌ها شامل اِعمال مستقیم فشار اقتصادی هستند. برخی دیگر، مانند ترویج تجارت آزاد و بازارهای آزاد، با تغییر انگیزه‌های دیگر کشورها کار می‌کنند. اما همه آن‌ها به شکرانه‌ی این امر موجودند که قدرت اقتصادی بی‌نظیر، توانایی منحصر به فردی به آمریکا برای دنبال کردن منافع خود بدون توسل به زور می‌دهد.

اما قدرت اقتصادی، مانند هر ابزار، اگر به صورت نابخردانه مورد استفاده قرار گیرد می‌تواند نتایج ناگواری به همراه داشته باشد، عواقب ناخواسته‌ای در کوتاه‌مدت تولید کند و منجر به کاهش بلندمدت رهبری اقتصادی ایالات‌متحده شود. امروزه، واشنگتن به‌طور فزاینده‌ای از قدرت اقتصادی خود در راه‌های متجاوزانه و زیانبخش استفاده می‌کند و موقعیت جهانی خود و به‌تبع توانایی خود را –برای اقدام موثر در آینده- تضعیف می‌کند. نشانه‌های این مشکل سال‌هاست آشکار شده‌اند، اما تحت مدیریت ترامپ، که تعرفه‌های بی‌ملاحظه را علیه هم‌پیمانان و رقبا وضع کرده، بدون تظاهر به حمایت بین‌المللی علیه ایران مجدداً تحریم‌ها را اعمال کرده‌ و در هر دو مورد بدون توجه آشکار به عواقب منفی آن برای منافع آمریکا عمل کرده‌ است، این علائم به‌طور محسوسی بدتر شده‌اند.

هر سیاست نمایانگر یک مبادله است. با این حال به نظر می‌رسد مقامات آمریکایی عقیده دارند که ایالات‌متحده بسیار بزرگ و قدرتمند است که دیگر قوانین جاذبه اقتصادی و سیاسی بر آن صدق نمی‌کند. با توجه به این خط فکری، این کشور می‌تواند جنگ‌های تجاری را آغاز کند و هیچ‌کس هم انتقام نخواهد گرفت زیرا به گفته پیتر ناوارو[۳]، رئیس شورای تجارت ملی دولت ترامپ، «ما بزرگ‌ترین و سودآور‌ترین بازار جهان هستیم.» ایالات‌متحده می‌تواند با تحریم‌هایی علیه نزدیک‌ترین شرکا و متحدان خود، آن‌ها را تهدید کند و آن‌ها همچنان به طریقی در حال و آینده با آمریکا همکاری خواهند کرد! و می‌تواند به انتخاب‌های اقتصادی ضعیف ادامه دهد، و برتری دلار آمریکا به گونه‌ای بلامنازع باقی خواهد ماند!

اما در جهانی که به‌طور فزاینده چندقطبی می‌شود، نفوذ اقتصادی که ایالات‌متحده از زمان پایان جنگ جهانی دوم از آن برخوردار بود، دیگر نمی‌تواند مورد پذیرش باشد. و یک رویکرد تهاجمی یا یک‌جانبه در سیاست‌مداری اقتصادی –سیاستی پویا که در زمان‌های مختلف از سوی دولت‌های متعدد مشهود بود، اما در شرایط کنونی تحت دولت فعلی به حد افراط رسیده- به‌نحو بسیار موثری آن را تهدید می‌کند. اگر دولت ترامپ به مسیر فعلی خود ادامه دهد، این مسیر نه تنها باعث خطر ایجاد مقاومت آزاردهنده در جهان می‌شود -که اهداف سیاستی فوری آن را خنثی خواهد کرد- بلکه اهرم بلندمدت ایالات‌متحده را در سطح جهانی کاهش می‌دهد. این نتیجه هم غم‌انگیز و هم طعنه‌آمیز خواهد بود: سیاست‌گذاران آمریکایی که به قدرت نامحدود این کشور چشم دوخته بودند، کاهش آن را تسریع خواهند کرد.

اهمیت محتاط بودن

سیاست‌مداری اقتصادی -استفاده از اقتصاد به عنوان ابزار سیاست خارجی- می‌تواند اشکال مختلفی بگیرد. بهترین نمونه، تحریم‌ها است که مستقیماً به دلایل غیراقتصادی مجازات‌هایی اقتصادی بر کشورهای خارجی یا افراد تحمیل می‌کند، اما انواع دیگر سیاست اقتصادی نیز می‌تواند برای اهداف استراتژیک مورد استفاده قرار گیرد. برای مثال، تجارت اغلب برای کسب نفوذ بین‌المللی یا دنبال کردن اهداف دیپلماتیک مورد استفاده قرار می‌گیرد؛ و البته همانند قدرت نظامی، ابزارهای سیاست‌مداری اقتصادی لزومی ندارد همیشه برای رسیدن به اثر مورد نظر خود به کار روند: تحریم‌ها گاهی اوقات بهترین کار را می‌کنند و آن وقتی است که تهدید صِرف آن‌ها باعث می‌شود یک امتیاز به وجود آید.

جهانی‌سازی در طول سه دهه گذشته، اهمیت سیاست‌مداری اقتصادی را به‌خوبی افزایش داده‌است. به‌هم‌پیوستگی بزرگ‌تر بدین معنی است که کشورها در حال حاضر در سراسر جهان از فرصت‌هایی بهره‌مند هستند؛ در عین حال، آن‌ها بیش از همیشه در معرض ریسک‌های ناشی از تصمیماتی هستند که در طرف دیگر سیاره ایجاد می‌شوند. این ارتباط متقابل ]جهانی[، منشأ اِعمال فشار را برای سیاست‌گذاران -به خصوص در کشوری که از نظر اقتصادی قدرتمند است مانند ایالات متحده- مهم می‌سازد.

به لطف جهانی‌سازی، بانک‌های خارجی و شرکت‌ها اغلب با تحریم‌های آمریکا همراهی خواهند کرد، نه به این دلیل که دولت‌های خودشان به آن نیاز دارند، بلکه به این دلیل که می‌خواهند دسترسی به بازار آمریکا، دلار و سیستم مالی را حفظ کنند، و این امر قدرتِ چنین تحریم‌هایی را به شدت افزایش خواهد داد.

با این حال، این مزیت یک مجوز برای ایالات‌متحده نیست که هرچه می‌خواهد انجام دهد. با استفاده از آن، ریسک‌ها و هزینه‌هایی برای سیاست‌مداری اقتصادی وجود خواهد داشت و استفاده از آن یک موازنه‌ی ظریف است. برای مثال، قبل از اعمال تحریم‌ها، سیاست‌گذاران آمریکایی باید در نظر بگیرند که آیا با این اقدامات ممکن است توافقات تجاری یا سایر تعهدات بین‌المللی را نقض کنند یا خیر؛ و اگر چنین است باید دید آیا این منافع همچنان از هزینه‌ها سنگین‌تر است یا خیر. آن‌ها باید در مواردی که اقدامات آن‌ها می‌تواند منافع اساسی آمریکا را تضعیف کند، چه در ترویج تجارت آزاد، ایجاد بازارها برای کالاها و خدمات آمریکا، یا حمایت از نهادهایی که تجارت و توسعه جهانی را تسهیل می‌کنند، به‌طور مضاعف محتاط شوند. در واقع، احتیاط و خویشتنداری، عمدتاً خصلت‌های مهمی در سیاست‌مداری اقتصادی ایالات‌متحده هستند، چرا که تغییرات افراطی ممکن است موقعیت فعلی قدرت اقتصادی ایالات‌متحده را تهدید کند.

چگونه واشنگتن ازقدرت مالی خود سوءاستفاده می‌کند؟

پادشاه سراشیبی

هر چند که تحریم‌ها و دیگر اَشکال اجبار اقتصادی مدت‌هاست در زمره‌ی جنگ‌افزارهای سیاست خارجی آمریکا بوده‌است، استفاده از آن‌ها پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، که ایالات‌متحده را با قدرت اقتصادی و سیاسی بی‌سابقه ترک کرد، گسترش یافت. طبق گفته اقتصاددانان، گری کلاید هاباور[۴]، جفری اسکات[۵]، و کیمبرلی آن الیوت[۶]، در دهه ۱۹۹۰، واشنگتن برخی اشکال تحریم‌های یک‌جانبه را علیه ۳۵ کشور استفاده کرد که (تعداد آن) از (کل) ۲۰ دهه‌ی پیش از آن بیشتر بوده است. در برخی موارد، از جمله تحریم‌های ایالات‌متحده علیه عراق در سال ۹۱-۱۹۹۰، یوگسلاوی در سال ۱۹۹۱ و رواندا در سال ۱۹۹۴، ایالات‌متحده با کشورهای دیگر در شورای امنیت سازمان ملل متحد برای مشروعیت بخشیدن به این اقدامات کار کرد. اما اگر فشار هماهنگ بین‌المللی دست‌نیافتنی بود یا آمریکا نمی‌توانست کشوری را متقاعد کند تا رفتارش را تغییر دهد، واشنگتن در متوسل شدن به اقدامات یک‌جانبه‌ی تهاجمی‌تر تردید نمی‌کرد.

مهم‌ترین آن‌ها چیزی بود که سیاست‌گذاران «تحریم‌های ثانویه» نامیدند. تحریم‌های «اولیه» یا منظم، شهروندان و شرکت‌های آمریکایی را از انجام معاملات با شرکت‌ها یا افراد خاص منع می‌کند. در مقابل، تحریم‌های ثانویه، آمریکایی‌ها را از انجام تجارت، نه تنها با شرکت‌های دولتی و مردمِ تحریم‌ِشده، بلکه با هر شخص ثالث که با آن‌ها سر و کار دارند منع می‌کند. به عنوان مثال، اگر بانکی فرانسوی به یک شرکت در ایران وامی بدهد، حتی اگر این وام تحت قانون فرانسه قانونی باشد، ممکن است آمریکایی‌ها از معامله با این بانک منع شوند. نتیجه آن خواهد بود که بانک فرانسوی را از سیستم مالی ایالات‌متحده جدا کند و چون بسیاری از شرکت‌های بزرگ جهان در سیستم مالی آمریکا شرکت دارند و یا تجارت را با دلار آمریکا انجام می‌دهند، تحریم‌های ثانویه به سیاست‌گذاران آمریکایی یک دسترسیِ به مراتب طولانی‌تر از آن چیزی که در غیر این صورت از آن لذت می‌برند، می‌دهد.

کشورهای دیگر اغلب نسبت به تحریم‌های ثانویه واکنش نشان می‌دهند و آن‌ها را به‌ عنوان نمونه‌ی بسیار گستاخانه‌ی یک‌جانبه‌گرایی آمریکایی و یک کاربرد غیرقانونی از قانون برون‌مرزی آمریکا می‌بینند. در سال ۱۹۹۶، کنگره به دولت آمریکا اجازه داد تا شرکت‌های خارجی را برای انجام تجارت با کوبا یا برای سرمایه‌گذاری در بخش‌های نفتی ایران یا لیبی تحریم کند. اتحادیه اروپا با متهم کردن واشنگتن به نقض استقلال اروپایی‌ها و قوانین بین‌المللی نسبت به او واکنش نشان داد و دادرسی علیه آمریکا را در سازمان تجارت جهانی (WTO) آغاز کرد و قانونی را تصویب کرد که شرکت‌های اروپایی را از همراهی با تحریم‌های ایالات‌متحده علیه این کشورها منع می‌کند. تنش‌ها تنها زمانی خنثی شدند که دولت کلینتون توافق کرد در قبال هماهنگ‌سازی سیاست آمریکایی-اروپایی در کوبا، ایران و لیبی تحریم‌های ثانویه را علیه شرکت‌های اروپایی اجرا نکند.

پس از حملات ۱۱ سپتامبر، رئیس‌جمهور جورج دبلیو بوش به عنوان بخشی از جنگ علیه تروریسم با اتخاذ سیاستی تهاجمی‌تر به طور مرتب ادعا می‌کرد که ایالات‌متحده می‌تواند برای شرکت‌ها و مردمی که هیچ حضور فیزیکی در کشور ندارند و یا حتی از طریق مؤسسات مالی ایالات‌متحده و یا فرایندهای دلاری معامله‌ای انجام نمی‌دهند، مجازات‌هایی را اعمال کند. برای مثال، در سال ۲۰۰۶ مقامات آمریکایی یک دستور اجرایی مربوط به تکثیر سلاح‌های کشتار جمعی را (امضا شده توسط بوش در سال قبل از آن) به کار گرفتند تا به شرکت‌های خارجی که می‌توانند به‌خاطر کار با شرکت‌های ایرانی تحریم شوند هشدار دهند و در سال ۲۰۱۰، در تلاش برای مجازات بیشتر تهران برای برنامه هسته‌ای خود، کنگره به شدت تحریم‌های ثانویه را بر روی مؤسسات مالی خارجی که با ایران کار می‌کنند افزایش داد و اختیارات رئیس‌جمهور را برای چشم‌پوشی از اجرایشان محدود کرد.

دولت‌های اروپایی، در میان دیگر کشورها، می‌توانستند در برابر این تحریم‌ها مقاومت کنند و درباره‌ی اجرایشان شکایت کنند، همانطور که در دهه ۱۹۹۰ این کار را انجام دادند. با این حال، در آن زمان، آن‌ها همکاری نزدیکی با آمریکا برای مقابله با تهدیدی که از جانب ایران وجود داشت، از جمله در افزایش تحریم‌های سازمان ملل بر ایران داشتند. بنابراین اروپایی‌ها خواهان همکاری با ایالات‌متحده در اجرای تحریم‌ها بودند و این موجب شد بسیاری در واشنگتن به این باور برسند که اروپایی‌ها تحریم‌های ثانویه را به عنوان یک ابزار قانونی سیاستی پذیرفته بودند.

آن‌ها این کار را نکرده بودند. اگرچه اروپایی‌ها موافق بودند که ایران باید تحت فشار قرار گیرد، آن‌ها همچنان اصرار دارند که اتحادیه اروپا تحریم‌های خود را تصویب کند و شرکت‌های اروپایی از قوانین اروپایی پیروی کنند، نه آمریکایی. علاوه بر این، هنگامی که واشنگتن تحریم‌های اولیه خود را بر روی بانک‌های اروپایی –که با استفاده از سیستم مالی ایالات‌متحده با نهادهای تحریمی تجارت می‌کردند- اجرا کرد، مقامات اروپایی همچنان به اعتراض خود ادامه دادند. برای مثال، در سال ۲۰۱۴، آمریکا بانک فرانسوی BNP Paribas را برای تخطی از تحریم‌های ایالات‌متحده در کوبا، ایران و سودان نزدیک به ۹ میلیارد دلار جریمه کرد و علیه پاریس درباره‌ی اِعمال «جنگ‌افزار اقتصادی» و تلاش فرانسوا اولاند[۷] -رئیس‌جمهور فرانسه- برای متقاعد کردن واشنگتن جهت چشم‌پوشی از جریمه اتهاماتی زد. درماندگی اروپا یک سیگنال روشن فرستاد: استفاده شدید از قدرت اقتصادی آمریکا می‌تواند منجر به زد و خورد شود، حتی از طرف متحدان نزدیک.

با این حال، حتی با اینکه سیاست‌گذاران آمریکایی در دولت‌های بوش و اوباما تمایل بیشتری به اظهار قدرت جهانی خود در تحریم کردن داشتند، آن‌ها محدودیت‌های رویارویی را درک کردند. در نظر بگیرید که چگونه دولت اوباما با چین برای پیوستن به تحریم‌ها علیه ایران معامله کرد. درست است که دولت اوباما چین را مجبور کرد تا خرید نفت ایران را کاهش دهد و از تحریم‌های ثانویه برای مجازات هزاران نهاد چینی برای انجام تجارت با ایران استفاده کرد، اما این دولت کارزار خود را انتخاب کرد. اگرچه چین خرید نفت ایران را کم‌تر از ۲۰ درصد از آنچه که سایر کشورها کاهش دادند کاهش داد، اما واشنگتن سهم چین در مبارزه با فشار را پذیرفت و از اعمال تحریم‌های ثانویه علیه نهادهای چینی که نفت ایران را می‌خرند مخالفت کرد، چرا که انجام این کار ممکن است پیشرفت در سایر مسائل مهم دوجانبه را تضعیف کرده یا موجب تحریم‌هایی پرهزینه و یا یک جنگ تجاری شود.

دولت اوباما همچنین تصمیم گرفت که هنگام سازماندهی تحریم‌ها علیه روسیه در واکنش به حمله و الحاق شبه‌جزیره کریمه در اوایل سال ۲۰۱۴، به دقت گام بردارد. برخلاف چین، روسیه یک قدرت اقتصادی جهانی نیست، اما قدرت نفوذ زیادی در اروپا به ویژه در بخش انرژی دارد. حتی امروزه، این کشور چهارمین شریک تجاری بزرگ اتحادیه اروپا است و بخش‌های مالی روسیه و اروپا به شدت به هم متصل شده‌اند و این بدان معناست که هر گونه صدمه‌ای که به مؤسسات مالی در روسیه وارد ‌شود می‌تواند به راحتی در اروپا گسترش یابد و خطر همه‌گیر شدن جهانی پدید آید.

بنابراین سیاست‌گذاران آمریکایی در تصمیم‌گیری برای چگونگی واکنش به تهاجم روسیه باید منافع متحدان اروپایی خود را مد نظر قرار دهند. زمانی که آمریکا و اتحادیه اروپا در نهایت بر روی تحریم‌ها توافق کردند، آن‌ها را با دقت طراحی کردند تا بر تصمیم‌گیرندگان اصلی در مسکو تمرکز کنند و صادرات انرژی روسیه به اروپا را دست‌نخورده باقی گذارند. تحریم‌های اولیه که در ماه‌های اولیه ۲۰۱۴ تصویب شدند، افراد بانفوذ در اطراف ولادیمیر پوتین، رئیس‌جمهور روسیه را و همچنین موسسه مالی ارجح آن‌ها، یعنی بانکRossiya   را مورد هدف قرار دادند. در حالی که روسیه در سراسر سال ۲۰۱۴ به سمت اوکراین حرکت می‌کرد، این مبارزه توسط آمریکا، اتحادیه اروپا، و سایر متحدینی که در حال تصویب تحریم‌های تازه‌ای برای محدود کردن دسترسی روسیه به بدهی بین‌المللی و تأمین مالی سرمایه بودند، تشدید شد. اگرچه نتایج این تحریم‌ها متفاوت بود -روسیه از اوکراین کناره‌گیری نکرد، اما از درد واقعی اقتصادی رنج برد و سرانجام به میز مذاکره رسید- واشنگتن توانست رابطه‌ی همکارانه با متحدانش را حفظ کند.

قطعاً احترام بیش از حد نسبت به نگرانی‌های بین‌المللی همیشه یک فضیلت نیست. برای مثال، دولت اوباما می‌توانست -و با بازنگری گذشته احتمالاً مجبور بود- چین را زودتر و سخت‌تر وادار کند تا در تحریم‌های بین‌المللی علیه کره‌شمالی شرکت داشته باشد. با این باور که پیونگ یانگ هنوز سال‌ها با توسعه کلاهک هسته‌ای قابل تحویل فاصله داشت، کاخ سفید فشار کوتاه‌مدت خود را درباره‌ی این مساله بر پکن محدود کرد تا همکاری در سایر زمینه‌ها مانند مذاکرات با ایران بر سر برنامه هسته‌ای خود و توافق پاریس در مورد تغییر آب و هوا را تضمین کند. تنها در سال ۲۰۱۶ مشخص شد که وقتی برنامه‌های هسته‌ای و موشکی کره‌شمالی به سرعت در حال پیشرفت بودند، دولت اوباما فشار بر چین را افزایش داده و در شورای امنیت سازمان ملل برای تحریم‌های بین‌المللی شدیدتر حمایت‌ها را کسب کرده است.

رئیس‌جمهور دونالد ترامپ، به اعتبار خود، بیشتر تمایل دارد که چین را به خاطر اعطای امتیازاتی به کره‌شمالی، تحت فشار قرار دهد. او از طریق لفاظی‌های جنگ‌طلبانه و یک رژیم تحریم چندجانبه‌ی سخت، موفق به متقاعد کردن چین برای افزایش اعمال تحریم‌های بین‌المللی بر کره‌شمالی شد. نسبت به مسیر مذاکرات فعلی آمریکا-کره‌شمالی ابهام وجود دارد، اما حتی با این وجود، رویکرد ریسک‌پذیر ترامپ کمک کرده ‌است که کره شمالی سر میز مذاکره بیاید. با این حال، یک اثر جانبی بالقوه این است که دولت ترامپ درس اشتباهی از موفقیت خود فرا گرفته‌است: اینکه استفاده تهاجمی از فشار تحریم‌ها همواره موفق است.

پنی خردمندانه، دلار احمقانه!

هر چند که تحریم‌ها ابزاری کلیدی برای ایالات‌متحده بوده‌اند، اما آن‌ها یگانه ابزار سیاست‌مداری اقتصادی ایالات‌متحده نیستند. در طول دهه ۱۹۹۰ و اولین دهه این قرن، ایالات‌متحده تلاش کرد تا موانع تجاری را از طریق توافقات دوجانبه و چندجانبه حذف کند، و همزمان مؤسسات پشت آن‌ها مانند سازمان تجارت جهانی را تقویت کند. توانایی آمریکا در این کار گسترش یافت، کشورهای در حال توسعه را تشویق کرد که بازارهای آزاد و جوامع آزاد را بپذیرند، و به کاهش فقر جهانی کمک کرد.

با این حال در تعامل خود با نهادهای بین‌المللی، شبیه تعامل با تحریم‌ها، درک واشنگتن از آسیب‌ناپذیری خود، گاهی منافعش را تضعیف کرده‌است. حتی با ترویج تجارت آزاد، آمریکا به تدریج به یک شریک کم‌تر قابل‌اعتماد در تأمین مالی نهادهایی تبدیل شد که نظم اقتصادی جهانی را تشکیل می‌دادند. این کشور در سال ۱۹۸۵ در سازمان ملل دچار دیون معوقه‌ای شد و از دهه ۱۹۹۰ تعهداتش نسبت به بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول دائماً در خطر بوده‌است. واشنگتن از نظر تاریخی موسس مهم‌ترین مؤسسات مالی بین‌المللی (IFIs) -بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول– بوده که به آمریکا نفوذ قدرتمندی در آن‌ها اعطا کرده است، از جمله حق وتو در تصمیمات مهم آن‌ها. با اینکه سرمایه‌گذاری آمریکا برای آن موسسات مالی بین‌الملللی برای حفظ قدرت وتو کافی بوده‌است، اما به عنوان درصدی از کل تعهدات جدید در حال کاهش است.

کمک به تأمین بودجه این موسسات، منافع آمریکا را تأمین می‌کند. آن‌ها با کمک به ثبات مالی بین‌المللی، خطر بحران اقتصادی را که می‌تواند به اقتصاد آمریکا آسیب برساند کاهش می‌دهند؛ این موسسات با ایجاد معیارهای مشترک برای رفتار مالی، کشورهای دارای بازارهای نوظهور را وادار می‌کنند در نظم لیبرالِ قانون‌بنیاد سرمایه‌گذاری کنند؛ و با توزیع مسئولیت اقتصادی به ایالات‌متحده اجازه می‌دهند تا منافع خود را با هزینه‌های کم دنبال کند، همانطور که در مورد کمپین صندوق بین‌المللی پول به رهبری ایالات‌متحده برای تثبیت اقتصاد اوکراین در مقابل تهاجم روسیه چنین کرد. اما زمانی که واشنگتن صورتحساب خود را پرداخت نمی‌کند و یا این موسسات را از رساندن صدای بلندترشان به اقتصادهای نوظهور باز می‌دارد، توانایی خود در قدرت‌نمایی را محدود می‌کند.

یکی از موارد در این زمینه صندوق بین‌المللی پول است. از دهه ۱۹۹۰، بودجه آن منشأ مباحثات سرسختانه‌ای در کنگره بوده‌است. در سال ۱۹۹۸، لایحه‌ای به مبلغ مناسب برای این صندوق به لطف تلاش‌های دوحزبی سناتورهایی به نمایندگی از ایالت‌های کشاورزی، که صندوق بین‌المللی پول را به‌عنوان وسیله‌ای برای حفظ بازارهای صادرات ایالات‌متحده در خارج از کشور دیدند، تصویب شد. و زمانی‌که صندوق بین‌المللی پول تلاش کرد با پیشنهاد دو برابر کردن سهم کلیه اعضا و اعطای سهم بزرگ‌تری از آرا به کشورهای در حال توسعه، اصلاحاتی در سال‌های ۲۰۰۸ و ۲۰۱۰ اعمال کند تا سرمایه‌ی خود را پس از بحران مالی جهانی دوباره تکمیل کند، این لایحه تا سال ۲۰۱۵ به کنگره آورده شد تا کنگره اصلاحات را تأیید کند. اقتصادهای نوظهور از تأخیر طولانی و عدم تأثیر آن‌ها در سازمان ناامید شدند و لذا در واکنش به این وضعیت به ایجاد نهادهای چندجانبه جدید مانند بانک توسعه جدید[۸] و بانک سرمایه‌گذاری زیرساخت آسیا[۹] پرداختند.

رهبری آمریکا در بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول قدرت نفوذ بسیار بالایی به واشنگتن اعطا می‌کند. اگرچه آمریکا در این مؤسسات دارای حق وتو است، اما نمی‌تواند به طور خودکار حمایت خود را از اولویت‌های خود در درون آن‌ها به دست آورد. انجام این کار نیازمند اجماع بین‌المللی است، که دستیابی به این موضوع زمانی که کشورهای دیگر فکر ‌کنند ایالات‌متحده از مسئولیت‌های خود شانه خالی می‌کند دشوارتر می‌شود.

واشنگتن از وام‌های صندوق بین‌المللی پول به اروپا پس از بحران اقتصادی ۸-۲۰۰۷  حمایت کرد که موجب شد آمریکا کمتر در معرض سرایت مالی قرار بگیرد و در سال‌های ۲۰۰۴ و ۲۰۱۶ از وام‌های صندوق به عراق حمایت کرد تا از طریق تثبیت اقتصادی عراق، به اقدامات جنگی خود آمریکا کمک کند. در هر دو مورد، این موسسات برای سیاست‌های مهم ایالات‌متحده مسئولیت مالی زیادی را تحمل کردند. واشنگتن قادر به کسب حمایت برای این تلاش‌ها بود، اما هر چه بیشتر تعهدش نسبت به این موسسات مالی بین‌المللی کم می‌شد، کسب این حمایت‌ها سخت‌تر بود.

چگونه واشنگتن ازقدرت مالی خود سوءاستفاده می‌کند؟

گردش اشتباه ترامپ

اگرچه نگرانی‌های بین‌المللی در مورد استفاده گستاخانه از ابزار اقتصادی در واشنگتن طی دهها سال در حال رشد بوده‌اند، در دوران مدیریت ترامپ به شدت افزایش یافته‌اند. دولت او طوری رفتار می‌کند که انگار ایالات‌متحده در برابر عواقب آن مصونیت دارد، چه به شکل اِعمال خصمانه‌ی فشار اقتصادی و چه متحدانی که مشروعیت سیاست آمریکا را رد می‌کنند. این گستاخی در دو حوزه کاملاً مشهود است: سیاست تجاری حمایت‌گرایانه‌ی دولت و خروج آن از قرارداد هسته‌ای ایران.

ترامپ در زمینه تجارت، با خروج از پیمان تجاری اقیانوس آرام[۱۰] -که یک توافقنامه تجارت آزاد ۱۲ جانبه است- در طول هفته اول خود در دفترش شروع خوبی نداشت. این مسائل در سال ۲۰۱۸ بدتر شده‌اند، چرا که ایالات‌متحده تعرفه‌های زیادی را بر روی طیف گسترده‌ای از واردات از جمله آلومینیوم، پانل‌های خورشیدی، فولاد و ماشین لباس‌شویی اعمال کرده‌است. این‌ها نه تنها بر کشورهای رقیب مانند چین، بلکه بر متحدان نزدیک نظیر کانادا، مکزیک و اتحادیه اروپا نیز اعمال شده‌اند. اگرچه ایالات‌متحده می‌تواند بر نگرانی‌هایی منطقی مانند صادرات آلومینیوم و فولاد توسط چین به قیمتی که عامدانه پایین است انگشت بگذارد، سیاست‌های ترامپ بیش از اینکه منفعت داشته باشند، صدمه می‌زنند. کشورهای دیگر با تعرفه‌های تلافی‌جویانه علیه کالاهای آمریکایی، از سویا تا موتوسیکلت‌های هارلی-دیویدسون[۱۱]، واکنش نشان داده‌اند، اما حتی مهم‌تر از هزینه‌های اقتصادی، خسارتی هست که به روابط با هم‌پیمانان وارد شده‌است. علاوه بر این، همزمان با تغییر موضع آمریکا در قبال ایران، تعرفه‌های ترامپ متحدان اروپایی واشنگتن را به ضدیت با آمریکا تحریک کرده است، مخصوصاً با رهبرانی که اکنون در آن سوی قاره خواستار استقلال بیشتر اتحادیه اروپا از آمریکا هستند.

درباره‌ی ایران، ترامپ همچنین موفق به تضعیف منافع ایالات‌متحده از طریق اقدام یک‌جانبه‌ی جنگ‌طلبانه شده‌است. هنگامی که ترامپ در ماه می، آمریکا را از توافق با ایران جدا کرد، این اقدام او درمقابل خواسته‌های هر حزب دیگری برای توافق و علیرغم تمامی مدارک موجود مبنی بر پیروی ایران از آن انجام شد. سپس دولت تحریم‌های ایالات‌متحده را دوباره اعمال کرد و تهدید نمود که تحریم‌های ثانویه را علیه شرکت‌هایی که دولت‌های آن‌ها در این قرارداد باقی مانده‌اند، از جمله متحدان اروپایی و آسیایی ایالات متحده به اجرا درآورد.

تصمیم ترامپ به شدت اقتصاد متزلزل ایران را تحت تأثیر قرار داده ‌است. صادرات نفت ایران از ماه آوریل کاهش داشته‌ و براساس تحلیل‌های تحقیقات BMI برآورد شده‌است که تولید ناخالص داخلی این کشور در سال ۲۰۱۹ به میزان ۴.۳ درصد کاهش خواهد یافت. این باعث تعجب نخواهد شد. مقامات دولت اوباما اغلب اظهار داشتند که تحریم‌های ایالات‌متحده، در صورتی که دوباره اعمال شوند، علی‌رغم آرامشی که دولت آمریکا ذیل قرارداد ایران از آن بهره‌مند بود به اقتصاد ایران صدمه خواهند زد. اما هدف از تحریم‌ها صرفاً اعمال درد نیست؛ بلکه استفاده از این درد به عنوان بخشی از فرآیند مذاکره با هدف گرفتن امتیازات سیاسی از طرف دیگر است. تحریم‌ها تنها در صورتی کار می‌کنند که سایر کشورها بر این باور باشند که می‌توانند با تغییر رفتار خود، رهایی یابند. اگر کشوری به خواسته‌های آمریکا فقط برای واشنگتن تعظیم کند، همانطور که ترامپ با ایران انجام داده‌است، انگیزه کمی برای اطاعت ]از آمریکا[ در آینده وجود دارد.

با رفتن به تنهایی و خروج از قرارداد ایران، آمریکا به طور بالقوه از لحاظ اِعمال درد و ایجاد امتیاز شکست خورد. نزدیک‌ترین متحدان اروپایی واشنگتن مانند فرانسه، آلمان و بریتانیا در حال حاضر مستقیماً با دولت ایران کار می‌کنند تا راه‌هایی برای منحرف کردن کسب‌وکار از سیستم مالی مبتنی بر دلار بیابند تا از تحریم‌های ایالات‌متحده جلوگیری کرده و قرارداد موجود را حفظ کنند. در ماه جولای، بقیه شرکت‌کنندگان در قرارداد هسته‌ای بیانیه مشترکی را منتشر کردند که شامل فهرستی طولانی از تلاش‌ها برای جلوگیری از اجرای تحریم‌های ایالات‌متحده، مانند حفظ کانال‌های مالی با ایران، ارتقای اعتبارات صادراتی و تجاری و تشویق سرمایه‌گذاری اروپایی در این کشور بود. حتی اگر این تلاش‌ها در کوتاه‌مدت با شکست مواجه شوند، آن‌ها در نهایت می‌توانند منجر به توسعه استراتژی‌های جدید برای کار پیرامون سیاست آمریکا شوند.

باختن مسابقه

چشم‌انداز سیاست‌مداری اقتصادی آمریکا، اگر به مسیر فعلی خود ادامه دهد، غم‌انگیز است.

هنگامی که آمریکا شروع به اعمال تحریم‌ها می‌کند، کشورهای دیگر احتمالاً به زودی شروع به چالش یا نادیده گرفتن اقداماتی خواهند کرد که توسط واشنگتن بدون حمایت بین‌المللی تحمیل شده‌اند. هر چه بیشتر کشورهای دیگر مایل به تقلب در تحریم‌ها بوده یا صرفاً رویکرد دیگری داشته باشند، تنها ایالات‌متحده باید مسئولیت نظارت و اجرای آن‌ها را بر دوش گیرد.

همانطور که کشورهای بیشتری روش‌هایی برای اجتناب از اعمال فشار می‌یابند، از قبیل ساختارهای کسب‌وکار که شرکت‌های جداگانه از طریق مبادله‌شان با نهادهای تحریمی با ایالات‌متحده مبادله می‌کنند، تحریم‌های ایالات‌متحده اثرگذاری‌شان را از دست خواهند داد. و اگر کشورهای دیگر با هم متحد شوند تا تحریم‌های ایالات‌متحده را رد کنند، واشنگتن می‌تواند خود را در انتخاب بین اِعمال تحریم علیه تک‌تک افراد و یا توقف تحریم‌ها مردد بیابد.

در حالی که آمریکا موقعیت حاکم خود را در اقتصاد جهانی از دست می‌دهد، اوضاع بدتر خواهد شد. امروزه این کشور تا حد زیادی به این دلیل راه خود را می‌گیرد که هیچ جایگزینی برای دلار و هیچ بازار صادراتی به جذابیت ایالات‌متحده وجود ندارد. اما اگر واشنگتن به مجبور کردن کشورهای دیگر برای انجام سیاست‌هایی که هم غیرقانونی و هم غیرعاقلانه هستند ادامه دهد، در طول ۲۰ تا ۳۰ سال آینده، آن‌ها احتمالاً از اقتصاد و سیستم مالی ایالات‌متحده دور خواهند شد. در زمانی طولانی، تشکیل مراکز جایگزین قدرت اقتصادی ممکن است حتمی‌الوقوع باشد، اما سرعت بخشیدن به این فرآیند احمقانه است و بدتر از آن زهرآگین کردن ایالات‌متحده در هنگام انجام این کار است.

در تجارت نیز آمریکا احتمالاً با آینده‌ای مواجه می‌شود که رقابت در آن هرچه بیشتر ناعادلانه‌ است. سیستم کنونی اقتصاد بین‌الملل به طور کامل عمل نمی‌کند، اما قوانینی درمقابل اقدامات تجاری ناعادلانه و ابزارهایی برای اِعمال آن قوانین دارد. علاوه بر این، این سیستم همه کشورها را ملزم به اطاعت از قوانین می‌کند. چین و روسیه صرفاً به خاطر پرستیژ به سازمان تجارت جهانی ملحق نشدند؛ آن‌ها همچنین می‌خواستند منافع حاصل از عضویت را مانند نرخ‌های تعرفه ترجیحی و چاره‌ای قانونی علیه حمایت‌گرایی به دست آورند. اگر آمریکا نقش خود را بعنوان ضامن این سیستم رها کند، دیگر کشورها شاید قوانین تجارت را از نو بنویسند. بعید به نظر می‌رسد که آن‌ها این کار را درحالی‌که مانند منافع آمریکا منافعی در ذهنشان دارند، انجام دهند.

بازگشت به مسیر

اگر واشنگتن بخواهد اهرم اقتصادی خود را در آینده حفظ کند، سیاست‌گذاران آمریکا مجبور خواهند بود رویکرد یک‌جانبه را با آن سیاست‌مداری اقتصادی تعدیل کنند که از زمان پایان جنگ سرد به طور فزاینده‌ای تصویب شده‌ است. برای شروع، آن‌ها باید با خودشان در مورد محدودیت‌های قدرت آمریکا و موازنه‌هایی که هر سیاست را همراهی می‌کنند صادق باشند. ایالات‌متحده باید از کار درست خود برای اقدام یک‌جانبه دفاع کند، و در برخی موارد، پیگیری یک خط تهاجمی یا اقدام علیه خواسته‌های متحدان آمریکا، منطقی به نظر می‌رسد. اما سیاست‌گذاران باید این کار را با آگاهی کامل از پیامدهای بالقوه و تنها زمانی که واقعاً ضروری باشد آن را انجام دهند –درواقع اقدامات یک‌جانبه اگر به عنوان استثنا و نه قانون شناخته شوند، به‌راحتی قابل توجیه خواهند بود.

سه تغییر فوری سیاستی وجود دارد که به بازگشت سیاست‌مداری اقتصادی آمریکا به مسیرش کمک می‌کند:

  1. اول اینکه، دولت ترامپ باید جنگ تجاری مخرب و تفرقه‌انگیز را، به‌خصوص با هم‌پیمانان ایالات‌متحده، متوقف کند. ایالات‌متحده با توجه به قدرت اقتصادی‌اش، ممکن است جنگ تجاری با کانادا یا اتحادیه اروپا را از دست ندهد، اما این کشور در هیچکدام برنده نخواهد شد. صرف‌نظر از این که کدام طرف بیشتر رنج می‌برد، یک جنگ تجاری پایدار، با مختل کردن الگوهای طولانی‌مدت تجارت و برانگیختن شرکت‌ها برای اجتناب از تجارت در آمریکا فقط به اقتصاد آمریکا صدمه وارد نخواهد کرد. بلکه این جنگ، قدرت و نفوذ ایالات‌متحده را نیز محدود خواهد ساخت.
  2. دوم اینکه، ایالات‌متحده باید استفاده از تحریم‌های ثانویه را محدود کند و آن‌ها را تنها به دنبال مهم‌ترین اهداف امنیت ملی و تنها پس از تلاش برای متقاعد کردن ملت‌های دیگر برای پیوستن به تحریم‌های چندجانبه و شکست در این زمینه، گسترش دهد.تحریم‌های ثانویه یک ابزار سیاستی فریبنده هستند، زیرا استفاده از آن‌ها بسیار آسان‌تر از کار کردن از طریق مؤسسات بین‌المللی یا دیپلماسی است. اما آن‌ها باید به میزان کم و با همکاری با شرکا به کار روند. اگر واشنگتن بدون توسعه‌ی یک اجماع گسترده به نفع اهداف سیاستی خود به آن‌ها تکیه کند، تنها تلاش‌های دیگر کشورها برای کاهش وابستگی آن‌ها به آمریکا تسریع خواهد شد.
  3. در نهایت، ایالات‌متحده باید در صورت امکان به دنبال ایجاد هماهنگی بین‌المللی باشد. دولت ترامپ ندای اقدامات مستقل سر می‌دهد که این امر به واشنگتن اجازه می‌دهد تا از توافقاتی که با رویکردهای چندجانبه به وجود آمده‌ است اجتناب کند. اما با اینکه اقدام چندجانبه ممکن است زمان‌گیر و خسته‌کننده باشد، اقدامات ناشی از آن به احتمال بیشتری موفق بوده و دوام خواهند آورد. چندجانبه‌گرایی همچنین نهادهای بین‌المللی را تقویت می‌کند که مسئولیت را توزیع ‌کنند و احتمال کمتری ایجاد می‌کند که ایالات‌متحده سهمی نامتناسب از این مسئولیت را به دوش بکشد.

در حال حاضر، بعید به نظر می‌رسد که ترامپ گرایش به سمت یک‌جانبه‌گرایی تهاجمی‌تر را در سیاست‌مداری اقتصادی ایالات‌متحده متوقف کند؛ در واقع، او ممکن است آن را تسریع کند. اگر او این کار را انجام دهد، بر کنگره لازم خواهد بود تا هم انگیزه‌های او را به سمت عملکرد یک‌جانبه کنترل کند و هم بر تصمیمات شاخه‌ی اجرایی او در زمینه‌ی تحریم‌ها و سیاست تجاری نظارت کند و تضمین کند که این کارها عاقلانه بوده و در چهارچوب منافع آمریکا کنترل می‌شوند. برای ایالات‌متحده خیلی دیر نیست که برخی از خطراتی را که در حال حاضر با آن مواجه است کاهش دهد و صحنه را برای استفاده موثرتر از سیاست‌مداری اقتصادی در آینده تنظیم کند. با این حال، انجام این کار به چیزی بیش از تهدیدها و زورگویی نیاز دارد -این کار به یک برآورد صادقانه در مورد بخشی از سیاست‌گذاران آمریکایی با محدودیت‌های قدرت آمریکایی نیاز دارد.


[۱] Jacob J. Lew

[۲] Richard Nephew

[۳] Peter Navarro

[۴] Gary Clyde Hufbauer

[۵] Jeffrey Schott

[۶] Kimberly Ann Elliott

[۷] François Hollande

[۸] New Development Bank

[۹] Asian Infrastructure Investment Bank

[۱۰]  پیمان تجاری اقیانوس آرام یا شراکت ترنس-پسیفیک (Trans-Pacific Partnership) (TPP)

[۱۱] Harley-Davidson